Jak bardzo obywatelska jest Europejska Inicjatywa Obywatelska? Po pięciu latach funkcjonowania EIO Agata B. Capik* w ramach naszego cyklu „Europa okiem eskperta” analizuje zarówno mechanizm zgłaszania społecznych inicjatyw w zakresie wspólnotowego prawa jak i obszarów tematycznych, jakich dotyczyły zaproponowane dotychczas wnioski.
I. Uwagi wstępne
Pod koniec maja 2017 r. Komisja Europejska (KE) zainicjowała otwarte konsultacje społeczne dotyczące Europejskiej Inicjatywy Obywatelskiej (EIO), mające na celu zapoznanie się z opinią obywateli UE na temat funkcjonowania tego mechanizmu w praktyce, a co za tym idzie – przygotowania do kolejnego przeglądu regulacji prawnej (i jej ewentualnych mankamentów).
Przypomijmy: EIO, umożliwiająca obywatelowi UE wywieranie wpływu na Komisję Europejską by ta wystąpiła z inicjatywą ustawodawczą w tych dziedzinach, w których UE posiada kompetencje do stanowienia prawa, jest instytucją stosunkowo młodą. Funkcjonuje dopiero od kwietnia 2012 r., zaś stosunkowo skomplikowane i czasochłonne procedury raczej zniechęcają niż zachęcają do jej stosowania. Jednak istnienie na szczeblu europejskim możliwośći zgłaszania propozycji regulacji prawnych przez obywatela UE należy ogólnie oceniać pozytywnie. Praktyka stosowania obowiązujących regulacji prawnych, dotyczących EIO, wskazuje natomiast na konieczność krytycznej ich analizy.
II. Dlaczego EIO? Reakcja na deficyt demokracji
Mechanizm EIO, wprowadzony do porządku prawnego UE na mocy postanowień Traktatu z Lizbony, ma złożone podłoże historyczne-polityczne. Natomiast genezy EOI należy upatrywać w konieczności reakcji Unii Europejskiej na zarzut deficytu demokracji w ramach struktur europejskich.
Unia Europejska, będąca „unikatowym eksperymentem demokratycznym,”praktycznie od początków swego istnienia była krytykowana za niedostatek procedur demokratycznych w kształtowaniu polityk unijnych, brak dostatecznej jawności i przejrzystości procedur decyzyjnych, a tym samym – kreowanie deficytu demokracji. W tym kontekście wskazuje się m.in. na dystans pomiędzy obywatelem UE a jej instytucjami, a przede wszystkim fakt, że obywatele “nie wiedzą, jak mogą się zaangażować oraz aktywnie wpływać na europejską debatę i decyzje.”, zaś „procesom decyzyjnym wciąż brakuje przejrzystości”. Jednocześnie, wraz z postępem procesów integracyjnych wzrasta wciąż „liczba kwestii, które rozwiązać można wyłącznie na poziomie międzynarodowym lub ponadnarodowym.” Ponadto w Europie nadal nie jest wystarczająco rozpowszechniona ponadnarodowa debata, co również nie pozostaje bez wpływu na zwiększanie się dystansu między obywatelami poszczególnych Państw Członkowskich UE a jej instytucjami, a tym samym na pogłębiający się deficyt demokratyczny.
W odpowiedzi na tę krytykę struktury europejskie – świadome, że „jeśli Unia Europejska chce osiągnąć swoje cele i zamierzenia polityczne, to potrzebuje szerszej debaty publicznej, efektywniejszego dialogu obywatelskiego i większej świadomości politycznej”- podejmowały i nadal podejmują próby przezwyciężenia deficytu demokracji, m.in. poprzez włączanie przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego w kształtowanie różnych polityk Unii. Przejawem takich prób było m.in. zwiększanie roli i kompetencji Parlamentu Europejskiego – jako organu wybieranego w wyborach powszechnych, a zatem będącego reprezentacją obywateli UE – w procesach decyzyjnych UE w kolejnych traktatach zmieniających. Ponadto, Rezolucja Parlamentu Europejskiego (PE) z 2009 roku m.in. wzywała „instytucje Unii Europejskiej do ustanowienia w drodze porozumienia międzyinstytucjonalnego wiążących wytycznych dotyczących powoływania przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, metod organizowania konsultacji i ich finansowania, zgodnego z <<Ogólnymi zasadami i minimalnymi standardami konsultacji z zainteresowanymi stronami>>”. Przede wszystkim jednym z nadrzędnych celów Traktatu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Traktat z Lizbony) stało się wzmocnienie demokratycznej struktury Unii Europejskiej m.in. poprzez wprowadzenie mechanizmu EOI do prawa pierwotnego UE. Pozostaje pytaniem otwartym, czy te starania w istocie osiągnęły zamierzony cel zmniejszania deficytu demokracji, a tym samym – dystansu pomiędzy obywatelem UE a jej instytucjami.
II. Podstawa prawna EOI
Mechanizm EIO regulowany jest na poziomie prawa pierwotnego UE zarówno postanowieniami Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), jak i postanowieniami Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
Definicję instytucji EIO sformułowano w postanowieniach art. 11 TUE, określając jej ogólne ramy, takie jak minimalna liczba (1 miliona) obywateli UE podejmujących inicjatywę zwrócenia się do Komisji Europejskiej (KE), oraz konieczność ich pochodzenia z kilku (“znacznej liczby”) Państw Członkowskich UE. Należy przy tym pamiętać, iż taki sposób regulacji nie oznacza prawa bezpośredniej inicjatywy prawodawczej, lecz jedynie prawo obywateli UE do zwrócenia się do KE, by ta, jako jedyny organ UE, któremu przysługuje inicjatywa ustawodawcza, sformułowała projekt aktu prawnego oraz wszczęła stosowną procedurę. Postanowienia art. 24 TFUE natomiast przewidują udział Parlamentu Europejskiego w zwykłej procedurze ustawodawczej dotyczącej procedur i warunków koniecznych do przedstawienia EIO.
Na poziomie prawa wtórnego EIO regulują postanowienia rozporządzenia z 2012 r, uszczegółowiając regulację prawa pierwotnego, m.in. precyzując konieczność pochodzenia obywateli występujących z EIO z min. 7 Państw Członkowskich, zamieszkałych w nich na stałe i będących w wieku uprawniającym do głosowania w wyborach do PE oraz określając ramy czasowe i procedurę przedkładania EIO.
III. Praktyka stosowania EIO
Po pięciu latach funkcjonowania mechanizmu EIO w porządku prawnym UE rodzi się pytanie, czy ta forma uczestnictwa obywateli w kształtowaniu polityk UE faktycznie spełnia cele przyświecające europejskiemu ustawodawcy, o których mowa powyżej. Analiza dostępnych na stronach internetowych KE danych odnośnie przedkładanych EIO budzi bowiem wątpliwości co do efektywności stosowania tego mechanizmu przynajmniej z kilku względów, tak co do formy, jak i co do treści.
Zakres przedmiotowy EIO jest określony stosunkowo szeroko. Co do zasady, z EIO można występować we wszystkich dziedzinach, w których KE ma prawo inicjatywy ustawodawczej, czyli w dziedzinach należących do kompetencji prawodawczych UE. Granice kompetencji UE natomiast, zgodnie z postanowieniami art. 5 TUE, wyznacza zasada przyznania: Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez Państwa Członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Wszelkie kompetencje, których traktaty nie przyznają Unii, należą zatem do Państw Członkowskich. W rezultacie zakres przedmiotowy EIO ograniczony jest wyłącznie sformułowaniem, iż przedkładane przez obywateli inicjatywy mają mieć na celu implementację przepisów traktatowych. Analiza przedmiotu dotychczas przedłożonych EIO wydaje się prowadzić do dwóch zasadniczych wniosków.
Po pierwsze, wydawać się może, iż dotychczas przedkładane EIO raczej nie poruszają kwestii priorytetowych dla Unii Europejskiej, które są regulowane traktatami. Trudno bowiem za takie uznać propozycje dotyczące np. dyrektywy unijnej, mającej na celu poprawę dobrostanu 23 milionów europejskich krów mlecznych, czy wprowadzenie karty rabatowej (w zakresie kosztów transportu i pobytu w innych Państwach Członkowskich, niż kraj zamieszkania) na weekend z 9 maja – MOVEUROPE CARD, bądź Europejska Inicjatywa Wolności E-palenia. Przegląd problematyki dotychczas zgłoszonych – tak zarejestrowanych, jak i odrzuconych, czy wycofanych – EIO pozwala na sformułowanie przypuszczenia, iż mechanizm EIO wykorzystywany jest przez obywateli UE raczej w sprawach mniejszej wagi, niż zasadnicze kwestie podstawowych polityk UE. Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, że nie jest to regułą. Przykładem tu może być choćby ostatnio zarejestrowana EIO w sprawie zwalczania ekstremizmu (i zapobiegania dyskryminacji), “Stop Extremism”. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż kwestie dotyczące (zakazu) dyskryminacji – pośredniej i bezpośredniej – należą do zasadniczych zagadnień prawa UE, stanowiąc jednocześnie fundament zarówno systemów konstytucyjnych większości państw świata, jak i międzynarodowego systemu ochrony praw człowieka. Podobnie, wszystkie (trzy) dotychczas skutecznie przedłożone EIO – dotycząca prawa do wody pitnej i urządzeń sanitarnych, dotycząca prawnej ochrony godności, prawa do życia i integralności każdej istoty ludzkiej od poczęcia w obszarach kompetencji UE, w których taka ochrona jest szczególnie istotna oraz dotycząca stworzenia europejskich ram prawnych mających na celu zniesienie doświadczeń na zwierzętach – należą do obszarów zasadniczych polityk Unii Europejskiej.
Po drugie, tak szeroko oraz de facto nieostro zdefiniowany zakres przedmiotowy EIO prowadzi do sytuacji, w których granice kompetencji ustawodawczych UE łatwo przekroczyć. W rezultacie przedkładane EIO niejednokrotnie nie należą do kompetencji ustawodawcy europejskiego, co jednakże trudno jest oceniać z perspektywy obywatela, nie posiadającego specjalistycznej wiedzy w tej dziedzinie. Przykładowo można tu wskazać pierwszą przedłożoną EIO, dotyczącą śpiewania hymnu UE w języku Esperanto. Inicjatywa ta – podobnie jak i szereg innych – nie została przez Komisję przyjęta do rejestracji właśnie z uwagi na fakt, iż kwestia ta nie mieści się w zakresie kompetencji Komisji do wystąpienia z inicjatywą ustawodawczą wydania aktu prawnego UE w celu implementacji postanowień traktatowych.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z postanowieniami art. 13 ust. 2 TUE każda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów. Z brzmienia postanowień art. 4 ust. 2 rozporządzenia 211/2011 wynika natomiast, że Komisja powinna dokonać pierwszego (wstępnego) zbadania informacji, którymi dysponuje, w celu oceny, czy proponowana EIO nie przekracza w sposób oczywisty zakresu uprawnień tej instytucji, przy czym przewidziano, że pełniejsze zbadanie zostanie dokonane w przypadku rejestracji proponowanej inicjatywy. W tym kontekście pojawia się pytanie, czy Komisja na tym etapie, badając przedłożoną EIO, stwierdziwszy brak podstawy prawnej, musi odrzucić EIO w całości, czy też może odrzucić jedynie niektóre aspekty niemieszczące się w zakresie jej kompetencji do wystąpienia z inicjatywą ustawodawczą, a nadać bieg pozostałym, mieszczącym się w ramach tej kompetencji, o ile oczywiście takie istnieją. Kwestia ta nie jest wyraźnie regulowana prawem UE, zaś dotychczasowe orzecznictwo jeszcze nie formułuje jednoznacznego rozwiązania w tym zakresie. Przykładem tutaj może być EIO “Milion podpisów dla solidarnej Europy,” EIO “Polityka spójności w regionie na rzecz równości i zachowania kultury regionu”, czy EIO “Prawo do stałej opieki: godne i niezależne życie jest prawem podstawowym!”. Wszystkie te EIO nie zostały zarejestrowane przez KE właśnie z tego powodu, iż w sposób oczywisty nie mieszczą się w zakresie uprawnień umożliwiających Komisji przedłożenie wniosku dotyczącego przyjęcia aktu prawnego Unii Europejskiej w celu stosowania traktatów. Akutalnie zagadnienie m.in. dopuszczalności uznania przez Komisję niektórych tylko aspektów przedłożonej EIO bada Trybunał. Aby faktycznie zmniejszyć dystans pomiędzy instytucjami UE a obywatelem, warto jednak rozważyć regulację możliwości badania przez Komisję – w ramach jej kompetencji, przyznanych postanowieniami traktatów – każdego aspektu przedłożonej inicjatywy osobno. Co prawda, wiązałoby się to – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału – z koniecznością uzasadniania przez Komisję swoich decyzji co do każdego pojedynczego aspektu danej inicjatywy, jakkolwiek wydaje się, iż takie rozwiązanie służyłoby obywatelowi UE, zbliżając teoretycznie zakreślone cele EIO do praktyki.
Podobnie kolejna EIO, dotycząca energii atomowej wykraczała w sposób oczywisty poza kompetencje Komisji w zakresie przedkładania wniosku dotyczącego unijnego aktu prawnego w celu implementacji postanowień traktatowych, choć z innych względów. W przypadku tej ostatniej EIO chodziło de facto o zmianę postanowień traktatowych (w tym konkretnym przypadku – Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Energii Atomowej (EURATOM)), leżącą w kompetencji Państw Członkowskich. Podobny charakter miała EIO w sprawie uregulowania konieczności rozwiązania się PE oraz jego struktur, gdy PE nie realizuje kluczowych postanowień traktatowych.
W tym kontekście pojawia się pytanie o dopuszczalność przedkładania EIO dotyczących ewentualnych zmian prawa pierwotnego UE w ogóle, bądź ewentualnie jedynie w kokretnych kwestiach, czy w ograniczonym zakresie. Zagadnienie to zdecydowanie wymaga doprecyzowania, choćby z tego względu, iż występowanie z EIO nie jest zarezerwowane wyłącznie dla specjalistów w dziedzinie prawa UE, ani nie wymaga obowiązkowych konsultacji z takimi specjalistami w toku występowania z EIO (co zasadniczo generuje dodatkowe koszty), w celu stwierdzenia zakresu kompetencji Komisji do występowania z inicjatywą ustawodawczą, ustalenia podstawy prawnej danej EIO, czy rozróżnienia pomiędzy prawem pierwotnym i wtórnym UE. O ile zagadnienie generalnej (ogólnej) kompetencji do przedkładania EIO w kwestii zmian postanowień traktatowych nie podlega dyskusji, przede wszystkim ze względu na charaktar prawa pierwotnego UE, o tyle – w świetle założonych celów regulacji EIO – warto się zastanowić nad takim sformułowaniem odnośnych regulacji, które w konkretnych przypadkach przewidywałoby możliwość występowania z EIO przez obywateli UE w sprawach bezpośrednio ich dotyczących, jak np. prawa podstawowe, a regulowanych zasadniczo na poziomie prawa pierwotnego UE. Wydaje się bowiem, iż – co do zasady – nie naruszałoby to prawa inicjatywy ustawodawczej Komisji w dziedzinach należących do kompetencji prawodawczych UE, o ile zakres przedmiotowy konkretnej EIO służyłby implementacji postanowień traktatowych, czyli prawa pierwotnego UE.
Ponadto ogólna analiza tak EIO dotychczas zakończonych sukcesem, jak i wycofanych oraz nie przyjętych do rejestracji EIO skłania do refleksji nad wymogami formalnymi skutecznego występowania z tym mechanizmem demokracji uczestniczącej. Na dzień dzisiejszy, po przeszło pięciu latach stosowania rozporządzenia z 2012 r., jedynie trzy inicjatywy przeprowadzono do końca. Biorąc pod uwagę istotnie więcej wycofanych oraz niezarejestrowanych EIO, warto poddać krytycznej analizie stopień skomplikowania regulacji procedury.
Można przyjąć, iż istotną barierą skutecznego występowania z EIO są koszty całego procesu zgłaszania inicjatywy do rejestracji, gromadzenia deklaracji poparcia, prowadzenia kampanii poparcia, w tym – głównie koszty utrzymywania serwerów, obsługi IT, ale także koszty konsultacji prawniczych, niejednokrotnie koniecznych, z uwagi na kompleksowość regulacji prawnych w wielu dziedzinach prawa UE, w tym także samej procedury występowania z EIO z jednej strony, oraz – jak wspomniano powyżej – ogólną definicję zakresu przedmiotowego EIO z drugiej strony.
Wspomniane powyżej koszty szacuje się na poziomie od 10 000 do 30 000 euro, lecz niejednokrotnie są one dużo wyższe. Mając na uwadze fakt, że takie wydatki dla pojedynczych obywateli UE stanowią bez wątpienia znaczące obciążenie, powstaje ryzyko, iż proces występowania z EIO zostanie zdominowany przez grupy interesu (lobbing), dysponujące z reguły większymi zasobami finansowymi, niż pojedynczy obywatele UE. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż grupy interesu (lobbing) dysponują także innymi, niż EIO, możliwościami wpływania na kształt polityk UE, którymi nie dysponują pojedynczy obywatele UE. W tym kontekście należy się zastanowić, czy koszty związane z realizacją postanowień rozporządzenia w sprawie EIO raczej nie oddalają od założeń przyświecających wprowadzeniu i regulacji mechanizmu EIO, a to aktywnego uczestnictwa obywateli w kreowaniu polityk UE. Refleksja nad możliwościami zmniejszenia tych kosztów, czy to w drodze dotacji, czy innych mechanizmów finansowych oraz uproszczenia procedur generujących koszty dla organizatorów EIO, wydaje się w tym kontekście zasadniczo pożądana.
Reasumując, przegląd regulacji prawnej EIO, uzględniający dotychczasową praktykę stosowania tego mechanizmu, powinien się koncentrować zasadniczo na obu aspektach tej regulacji – tak formalnoprawnym, jak i materialnoprawnym. Z formalnego punktu widzenia pod uwagę należałoby wziąć kompleksowość procedury występowania z EIO oraz związane z tym koszty. Od strony materialnoprawnej natomiast koniecznym wydaje się doprecyzowanie regulacji dotyczących przedmiotu EIO w taki sposób, by obywatel UE nie musiał koniecznie korzystać z porad prawnych w zakresie m.in. podstawy prawnej, na której może opierać daną inicjatywę. Wydaje się, iż krytyczny przegląd regulacji EIO w tym zakresie – zmierzający do uproszczenia procedur oraz zmniejszenia kosztów w toku występowania z EIO – prowadziłby do obopólnych korzyści, tak po stronie obywatela UE, jak i po stronie Komisji. Jasne oraz bardziej precyzyjne unormowanie zakresu przedmiotowego EIO zwiększa faktyczne możliwości udziału obywatela UE w kształtowaniu polityk Unii, głównie poprzez zmniejszenie ryzyka negatywnego rozpatrzenia wniosku o zarejestrowanie danej EIO i w efekcie – odrzucenia ze względu na brak podstawy prawnej. Zgodnie w wywodem Trybunału, “[…] o ile ideą jest przyznanie obywatelom aktywnej roli w konstruowaniu prawa Unii, o tyle jednak należy dołożyć starań, aby to prawo inicjatywy nie zostało obwarowane warunkami, formalnymi lub materialnymi, które są zbyt rygorystyczne lub zbyt złożone – a w konsekwencji mało zrozumiałe – do spełnienia przez osobę niebędącą specjalistą w dziedzinie prawa Unii; z drugiej jednak strony nie można zapominać, że porządek prawny Unii rządzi się zasadą przyznania kompetencji, a więc demokracja uczestnicząca, którą art. 11 ust. 4 TUE ma wprowadzić w życie, może być wykonywana wyłącznie w tych granicach.”
Opinie zawarte w artykule odzwierciedlają punkt widzenia autorki.
*Dr. Agata B. Capik – prawnik specjalizujący się w prawie Unii Europejskiej, pracownik naukowy, ekspert prawa UE, wykładowca prawa Unii Europejskiej w ramach Szkoły Prawa Polskiego i Europejskiego w Tarnopolu i we Lwowie (we współpracy z UJ), ekspert zewnętrzny m.in. Izby Przemysłowo-Handlowej w Krakowie.
WIĘCEJ INFORMACJI NA TEN TEMAT <<==>> LINK
materiał: Komisja Europejska Przedstawicielstwo w Polsce
tekst: Wydział Prasy Komisja Europejska Przedstawicielstwo w Polsce
opracowanie: Radiobiper Biała Podlaska
