Jednym z priorytetów państw członkowskich UE – w ramach ich polityki wewnętrznej ostatnich lat – była próba uszczelniania luk podatkowych. Problem ten odnosił się zarówno do podatku VAT, będącego najbardziej zharmonizowaną daniną podatkową w UE, która dzięki różnym konstrukcjom „karuzelowym” była wyłudzana przez zorganizowane grupy przestępcze, co potęgowało lukę VAT. Również poważnym problemem, ale niewątpliwie trudniejszym do zwalczania, było uporanie się ze zjawiskiem unikania opodatkowania CIT przez międzynarodowe koncerny, które w sposób stosunkowo łatwy i swobodny przerzucały wypracowany zysk do rajów podatkowych.
Problem uszczelniania luk podatkowych stał się istotny w zasadzie dla wszystkich państw, nie tylko „nowych” członków z Europy Środkowej (w tym Polski), ale również dla krajów z Europy Zachodniej. Choć skuteczność przeciwdziałania tym zjawiskom w poszczególnych państwach jest zróżnicowana, w dalszym ciągu stanowią one wszędzie jeden z poważniejszych problemów polityki wewnętrznej. Co istotniejsze, państwa członkowskie zaczęły sobie uświadamiać, że bez zaangażowania się Komisji Europejskiej, skuteczna walka z tymi zjawiskami będzie niemożliwa. Indywidualne działania państw stają się mało skuteczne w obliczu coraz bardziej skomplikowanego problemu unikania opodatkowania, który nabiera nie tylko formy transgranicznej, ale dokonywany jest przez podmioty dysponujące niezwykle wyrafinowanymi instrumentami, które trudno poszczególnym, krajowym administracjom podatkowym wychwytywać, a tym samym skutecznie przeciwdziałać. Jednocześnie na kanwie coraz większej bezradności w walce z agresywną optymalizacją stosowaną przez koncerny międzynarodowe, zaczęło kształtować się niezwykle niebezpieczne zjawisko szkodliwej konkurencji podatkowej pomiędzy państwami członkowskimi.
Stąd nowa Komisja Europejska staje przed kluczowym wyzwaniem określenia kierunku swojej polityki podatkowej, która będzie skutecznie wspierać działania poszczególnych państw członkowskich w walce z unikaniem i uchylaniem się od opodatkowania, z drugiej zaś strony – będzie integrować wspólnotę europejską poprzez wyznaczanie i przestrzeganie sprawiedliwych reguł konkurencji podatkowej. Dzisiaj istnieje powszechne przekonanie wśród państw członkowskich (również w Polsce), że doraźne działania w zakresie uszczelniania luk podatkowych są tylko tymczasowo skuteczne i nie mogą zastąpić systemowych rozwiązań dokonywanych na poziomie unijnego prawa podatkowego.
Potrzeba nowej polityki podatkowej Komisji Europejskiej inspirowana jest dwoma zasadniczymi problemami, które można dostrzec z perspektywy polskich doświadczeń.
VAT – czas na systemowe zmiany
Pierwszym problemem jest skuteczne zmniejszenie luki VAT. Polska jest dość charakterystycznym przykładem, bowiem w ostatnich latach stała się „areną” odważnego wprowadzania licznych konstrukcji prawnych, mających za zadanie zmniejszyć polską lukę VAT, która uznawana była za jedną z najwyższych w Europie. Wprowadzone rozwiązania (m.in. jednolity plik kontrolny, split payment, reverse charge, system STIR) okazały się skuteczne, mimo że istniało zagrożenie, że rozwiązania te mogą mieć negatywny wpływ na działalność przedsiębiorców, którzy stanowią „koło napędowe” gospodarki. Państwa członkowskie z Europy Środkowej nie zdecydowały się na tak kompleksowe wprowadzenie wszystkich rozwiązań, bowiem uznały za roztropne, że takie konstrukcje przed wprowadzeniem należy przetestować, bądź skorzystać z doświadczeń innych państw, które wprowadzają je pioniersko. Stąd „polski” model uszczelnienia luki VAT jest charakterystyczny.
Przy ocenie skutków uszczelnienia luki VAT w Polsce jest konieczne odróżnienie zjawiska realnego zmniejszenia luki VAT od wpływów budżetowych z tytułu VAT. Często w retoryce polityków, ale i publicystów, błędnie stawia się znak równości pomiędzy tymi dwoma zjawiskami. Niewątpliwie istotny wpływ na wzrost dochodów budżetowych z tytułu VAT w Polsce ma koniunktura gospodarcza, która uznawana jest za najkorzystniejszą w ostatniej dekadzie. Niewątpliwie w trend dobrej koniunktury gospodarczej w Polsce wpisują się również programy społeczne (m.in. 500+), które w sposób naturalny napędzają konsumpcję, a co za tym idzie – wzrost wpływów budżetowych z tytułu VAT. Oczywiście prawdziwym testem wprowadzonych w Polsce konstrukcji uszczelniających lukę VAT będzie spowolnienie gospodarcze, które wykaże, jaki wpływ na gospodarkę (przedsiębiorców) mają zastosowane rozwiązania.
Wprowadzane w Polsce (jak również w innych państwach członkowskich) konstrukcje prawno-podatkowe przeciwdziałające wyłudzeniom VAT mają charakter doraźny i na dłuższą metę nie wystarczą, by utrzymać stałą tendencję zmniejszania luki VAT. Konieczne są rozwiązania systemowe. Ze względu na to, że VAT jest najbardziej zharmonizowanym podatkiem (VI Dyrektywa), wymaga on wprowadzenia koniecznych zmian konstrukcyjnych w regulacjach unijnych, które kształtują podatek w poszczególnych państwach.
Chociaż toczą się dyskusje nad zmianami systemowymi w VI Dyrektywie – sprawa ta wymaga pilnego przyśpieszenia i rozwiązania, ze względu na to, że czekają na nią państwa członkowskie, które mają świadomość, że doraźne rozwiązania w ramach ustawodawstwa wewnątrzkrajowego są jedynie tymczasowo skuteczne. Ponadto brak konsensusu i realnych działań może okazać się skutecznym argumentem dla eurosceptyków.
Międzynarodowe unikanie opodatkowania CIT – zagrożenie dla Unii Europejskiej
Drugim, niezwykle istotnym problemem, który nawet należy uznać za o wiele bardziej skomplikowany i trudny do rozwiązania, jest skuteczne przeciwdziałanie unikaniu opodatkowania CIT przez korporacje międzynarodowe, które w sposób swobodny transferują wypracowane zyski w poszczególnych państwach członkowskich do rajów podatkowych.
Polska wpisuje się w ogólnoeuropejski trend braku skutecznej polityki przeciwdziałania temu zjawisku. Koncerny międzynarodowe wykorzystują do transferowania zysków do wybranych rajów podatkowych – zróżnicowane ustawodawstwo wewnątrzkrajowe państw członkowskich w zakresie podatku CIT: liczne instrumenty ekonomiczne, które wpisują się w strategie optymalizujące opodatkowanie; nieprecyzyjne i często przestarzałe umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania funkcjonujące w obrocie międzynarodowym, które – kuriozalnie – wykorzystywane są do unikania opodatkowania.
Koncerny dysponujące potężnym kapitałem, jak również licznymi instrumentami ekonomicznymi czy lobbingowymi zaczynają być poza zasięgiem administracji podatkowych poszczególnych państw członkowskich. Oczywiste jest, że bez zaangażowania się Komisji Europejskiej w systemowe rozwiązania w zakresie stworzenia skutecznych regulacji unijnych w zakresie opodatkowania koncernów międzynarodowych, problem ten będzie narastał i sprzyjał powszechnej frustracji i bezsilności poszczególnych państw. Nie ulega wątpliwości, że argument ten zostanie skrzętnie wykorzystany przez środowiska eurosceptyków przeciwko integracji i wspólnej unijnej polityki podatkowej.
Państwa członkowskie (w tym Polska), mając na względzie, że podatek CIT nie jest zharmonizowany w tak znacznym zakresie jak VAT, starają się w ramach swoich wewnętrznych ustawodawstw tworzyć instrumenty i regulacje, które mają na celu utrudnienie swobodnego transferowania kapitału wypracowanego w danym państwie. Dostosowują również swoje rozwiązania do regulacji unijnych (m.in. dyrektywa ATAD), które jednak należy uznać za doraźne rozwiązania. Brak realnych efektów uszczelnienia luki CIT powoduje, że niektóre państwa członkowskie, nie widząc na horyzoncie skutecznej wizji swojej polityki podatkowej w tym zakresie, starają się dostosowywać swoje regulacje do „potrzeb” koncernów międzynarodowych, które stają się skłonne właśnie do nich transferować zyski.
W efekcie dochodzi do tworzenia się rajów podatkowych w gronie państw członkowskich. Szkodliwa konkurencja podatkowa w ramach Unii Europejskiej staje się jednym z najbardziej poważnych i niebezpiecznych problemów, który może okazać się czynnikiem dezintegrującym wspólnotę europejską. Dlatego konsensus w ramach polityki podatkowej całej Unii Europejskiej i wypracowanie skutecznych, systemowych rozwiązań na poziomie unijnym jest priorytetem nie tylko w zakresie skutecznej walki z narastającym problemem międzynarodowego unikania opodatkowania, ale i integracji europejskiej.
Komisja Europejska projektując swoją nową, skuteczną politykę podatkową powinna również wziąć pod uwagę uporanie się z opodatkowaniem amerykańskich gigantów cyfrowych, których wspiera również ich krajowa dyplomacja. Ponadto powstaje istotne pytanie – jak Komisja Europejska powinna zareagować na prawdopodobną wizję nowej polityki podatkowej Wielkiej Brytanii, która po Brexicie będzie mogła swobodnie wprowadzić jednocyfrowy podatek CIT, znacznie odbiegający od średniej stawki funkcjonującej w państwach członkowskich.
Wnioski
- Przyśpieszenie prac na poziomie legislacji unijnej w zakresie zmian systemowych odnoszących się do podatku od towarów i usług.
- Wprowadzenie regulacji unijnych w zakresie kompleksowego opodatkowania międzynarodowych grup kapitałowych na gruncie podatku dochodowego.
- Zaproponowanie rozwiązań prawnych sankcjonujących szkodliwą konkurencję podatkową w ramach UE.
- Powołanie unijnej instytucji, która będzie zajmowała się problematyką oszustw finansowych i międzynarodowego unikania opodatkowania oraz koordynowała działania państw członkowskich w tym zakresie.
*Dominik J. Gajewski – dr hab. nauk prawnych, profesor Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, kierownik ośrodka naukowo-badawczego Centrum Analiz i Studiów Podatkowych SGH.
