Unia Europejska jest najbardziej efektywną na świecie maszyną konwergencji. Oznacza to, że w ramach Wspólnot Europejskich, i później UE, tempo nadganiania gospodarek zamożniejszych przez uboższe było najszybsze wśród wszystkich regionów świata – porównywalne tempo konwergencji odnotowywano w przeszłości tylko w Azji. Kryzysy finansowe i związane z nimi wstrząsy polityczne tę zdolność generowania konwergencji ograniczyły. Przywrócenie zdolności poszerzania obszaru rozwoju jest największym i najważniejszym zadaniem dla UE, w którym swoją rolę musi odnaleźć nowa Komisja Europejska.
Taki jest jeden z kluczowych wniosków raportu „Zachwiana równowaga”, którego jestem współautorem. Jak podkreślamy, współcześnie najważniejszym wyzwaniem polityki gospodarczej UE jest osiągnięcie równowagi między realizacją dwóch dużych celów polityk gospodarczych: zrównoważonym rozwojem i konkurencyjnością. Unia Europejska skupiła się na pierwszym celu, a drugi został nieco odłożony na bok.
UE jest globalnym liderem we wdrażaniu zmian, które czynią rozwój gospodarczy bardziej przyjaznym dla przeciętnego obywatela, środowiska i zasobów naturalnych. Bank Światowy nazwał kiedyś Europę „super-potęgą jakości życia” („lifestyle superpower”). Dziś można lekko skorygować tę frazę i opisać Unię Europejską jako potęgę zrównoważonego rozwoju. UE ma znacznie lepsze niż Stany Zjednoczone wskaźniki dotyczące nierówności społecznych, aktywności zawodowej, zdrowia obywateli, czy emisji gazów cieplarnianych. Unia jest niewątpliwie dla przeciętnego obywatela lepszym i bezpieczniejszym miejscem do życia niż Stany Zjednoczone. Ale jednocześnie wspólnota słabo wypada w obszarach leżących na froncie współczesnej, globalnej konkurencji. Notuje niski wzrost gospodarczy, niski wzrost efektywności pracy, niskie nakłady na badania i rozwój, czy niskie inwestycje w obszarze własności intelektualnej, która w erze cyfryzacji decyduje o przewagach konkurencyjnych.
Zdefiniowanie wizji podnoszenia konkurencyjności Unii Europejskiej nie wymaga nowych idei, teorii, analiz czy danych. Wystarczy spojrzeć na to, co Unii się udało i dlaczego. Działanie maszyny konwergencji to doskonały przykład, jak UE udawało się promować konkurencyjność opartą o miks mechanizmów wolnorynkowych i redystrybucyjnych. Jeżeli Unia ma osiągać sukcesy gospodarcze, to musi robić dobrze to, co w przeszłości jej się udawało.
Jak działa konwergencja
Wśród członków założycieli Wspólnot Europejskich najbardziej spektakularny awans rozwojowy zanotowały Włochy. Kraj ten już u progu rewolucji przemysłowej był mocno rozwinięty, ale do połowy XX wieku mocno stracił w stosunku do liderów technologicznych. W połowie lat 50. PKB per capita Włoch było na poziomie 70 proc. Niemiec. W ciągu trzech dekad od stworzenia wspólnot, włoskie PKB per capita zbliżyło się do 100 proc. Niemiec. Dopiero po kryzysie finansowym Włochy znów zaczęły mocno tracić w relacji do reszty krajów rozwiniętych, co zresztą pokazuje, jak ogromne koszty polityczne ponosi Europa w wyniku kryzysu finansowego. Przykłady konwergencji dotyczą również Grecji, Hiszpanii, Portugalii, Irlandii i Finlandii. W latach 50. i 60. PKB per capita tych krajów wynosiło między 40 a 70 proc. Niemiec, a do lat 90. podniosło się do 60-140 proc. w relacji do Niemiec. Przy czym efekty konwergencji widać było jeszcze zanim przystępowały one do wspólnot, ponieważ zwykle wcześniej podpisywano preferencyjne umowy o wolnym handlu. Niestety, również w tych przypadkach kryzys finansowy przyniósł odwrócenie pozytywnych tendencji.
Polska i cała Europa Środkowa to przypadek szczególny na tle doświadczeń innych krajów. Do procesu integracji europejskiej przystąpiły bowiem kraje znacznie uboższe, których PKB per capita u progu integracji (w momencie rozpoczynania negocjacji) w wielu przypadkach nie przekraczał jednej trzeciej w relacji do Niemiec. Polska w roku 1990 posiadała PKB per capita na poziomie 32 proc. w relacji do Niemiec, a w momencie akcesji do UE – 45 proc. Dziś jest to 60 proc. Wejście do grupy państw najbardziej rozwiniętych, jeżeli nastąpi, zajmie Polsce jeszcze wiele lat. Ale tempo doganiania jest na tle doświadczeń historycznych bardzo wysokie. Nie zadowala ono może tych, którzy snują marzenia o szybkim skoku rozwojowym, ale musi budzić respekt wśród tych, którzy mają choć minimalną wiedzę na temat historii gospodarczej. Japonii przejście od 33 do 60 proc. PKB per capita w relacji do Niemiec zajęło dokładnie tyle czasu, ile Polsce. Działo się to w latach 1950-1980. Polska podąża japońską ścieżką, a kluczowe pytanie nie dotyczy tego, czy jest to sukces czy nie – bo odpowiedź na nie jest oczywista – ale czy możliwe jest utrzymanie takiego tempa konwergencji w przyszłości?
O ile w latach 90. i 2000. największym wyzwaniem dla UE było wciągnięcie Europy Środkowej w proces integracji i uruchomienie mechanizmów konwergencyjnych w tym regionie, o tyle w bieżącej dekadzie znów powrócił podział, który przed kilkudziesięcioma laty definiował największe pęknięcia gospodarczej i instytucjonalne na Starym Kontynencie – podział wg linii północ-południe. Ten podział zawsze istniał, pod względem instytucji społecznych, ekonomicznych i politycznych, ale w czasach prosperity nie był tak widoczny jak podział na linii wschód-zachód. Dziś znów jest. UE musi zatem zasypywać podziały na dwóch liniach. To zadanie wyjątkowo trudne do wykonania pod względem politycznym. Jak to zrobić?
Najlepsza ścieżka to powrót do fundamentów. Jest kilka kluczowych mechanizmów, które prowadzą do zbliżania się krajów pod względem PKB per capita. Po pierwsze, cztery swobody rynku europejskiego, czyli wolny przepływ towarów, usług, kapitału i osób, tworzą unikalną w skali świata sieć powiązań między krajami i społeczeństwami – powiązań, które sprzyjają transferowi wiedzy. Po drugie, tworzenie jednolitego rynku szło w parze z budową wspólnych instytucji prawnych, których celem jest zapewnienie równych reguł gry na tym rynku. Regulacje te stały się platformą budowy solidnych fundamentów gospodarki rynkowej we wszystkich krajach uczestniczących w procesie integracji, a dla krajów peryferyjnych, nie należących do grupy najbardziej rozwiniętych gospodarek, były bodźcem do wprowadzenia zmian, które byłyby bardzo trudne do zainicjowania i utrzymania bez bodźców zewnętrznych. Wreszcie trzeci istotny mechanizm, wpływający na procesy konwergencji, to efekt zakotwiczenia oczekiwań dotyczących szans na utrzymanie stabilnych instytucji rynkowych i demokratycznych w krajach przechodzących transformację systemową. Guido Tabellini i Torsten Persson, dwaj wybitni ekonomiści zajmujący się badaniem interakcji między zmianami instytucjonalnymi i gospodarczymi, pokazywali w swoich badaniach, że bliskość geograficzna dojrzałych demokracji wpływa na zasoby tzw. kapitału demokratycznego. A bliskość geograficzna powiązana z integracją instytucjonalną dodatkowo wzmacnia ten kapitał. Integracja europejska zwiększa wiarygodność krajów, które nie mają bogatych doświadczeń budowania instytucji demokratycznych i rynkowych, zmniejsza prawdopodobieństwo załamania procesu transformacji i tym samym wspiera wzrost gospodarczy.
Duży rynek to klucz do rozwoju
Korzystając z tych doświadczeń, warto wyciągnąć z nich konkretne rekomendacje dla nowej Komisji Europejskiej. Przede wszystkim, kluczem do rozwoju jest duży, jednolity rynek o pełnej swobodzie handlu i prowadzenia działalności gospodarczej. Efekty skali potrafią zdziałać cuda jeżeli pozwoli im się funkcjonować. A niestety nie we wszystkich obszarach jednolity rynek działa dobrze. W niektórych dziedzinach próbuje się go ograniczać, czego przykładem jest zaostrzenie dyrektywy o delegowaniu pracowników, a w innych postęp jest zbyt powolny.
W Unii Europejskiej pojawia się coraz więcej głosów, by konkurencję na jednolitym rynku ograniczyć jeszcze bardziej w celu realizacji różnych celów politycznych. Pojawia się na przykład argument, aby zmienić prawo konkurencji, tak aby dopuścić do powstawania europejskich koncernów („czempionów”) zdolnych do rywalizacji z największymi firmami świata, w tym przede wszystkim tymi wspieranymi przez państwo (SOEs). To byłby błąd. Fundamentalnym problemem struktury sektora przedsiębiorstw w UE jest mała liczba dużych firm, a nie zbyt mała skala działania istniejących europejskich gigantów. UE powinna wspierać firmy szybko rosnące, a nie firmy duże. To jest też klucz do zachowania europejskiego modelu społeczno-gospodarczego i zwiększenia konkurencyjności europejskiej gospodarki w skali światowej. Wzmocnienie globalnej pozycji wielkich koncernów europejskich nie dokona się poprzez kopiowanie rozwiązań innych. Doświadczenia sektora bankowego pokazują też, że sama skala działalności i wielkość firmy nie jest gwarancją rozwoju i zwiększania pozycji firm europejskich na świecie.
Oprócz dbania o otwartość, jednolitość i swobodę rynku europejskiego, warto również zadbać o jego poszerzenie. Unia Europejska powinna być championem wolnego handlu, ponieważ jest w o wiele większym stopniu uzależniona od eksportu niż Stany Zjednoczone. Dostęp do rynków jest zatem dla niej kluczowy z punktu widzenia możliwości rozwoju i wzrostu własnych firm. Ale UE powinna być też championem poszerzania standardów instytucjonalnych, bo na tym jest zbudowana historia jej sukcesu. Dlatego Unia Europejska powinna zadbać o włączanie państw Partnerstwa Wschodniego do Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Wprawdzie szansa na rozszerzenie samej UE w najbliższych latach jest nikła, ale to nie zamyka drogi do poszerzania innych form współpracy z państwami europejskimi leżącymi poza UE. Narzędziem do takiej integracji wydaje się właśnie Europejski Obszar Gospodarczy, którego poczekalnią jest pełna implementacja umów stowarzyszeniowych i DCFTA.
Plan Junckera – dobry wzór na przyszłość
Unia Europejska osiągnęła duże sukcesy w obszarze budowy wielkiej przestrzeni wolnego rynku i rozwoju. I powinna bazować na źródłach tych sukcesów budując strategię na przyszłość. Ale warto też korzystać z doświadczeń ostatnich paru lat, w których również pojawiały się pozytywne inicjatywy rozwojowe. Przede wszystkim, tak sukcesem był tzw. Plan Junckera, który zapoczątkował funkcjonowanie Europejskiego Funduszu Inwestycji Strategicznych (EFSI – European Fund for Strategic Investments) i miał doprowadzić do pobudzenia inwestycji prywatnych w UE.
Pierwotnie nie wróżono temu programowi istotnego wpływu na zmiany makroekonomiczne, ale dane pokazują, że od momentu uruchomienia planu stopa inwestycji w Unii Europejskiej istotnie wzrosła. Co ważne, nie był to wzrost powodowany szerszymi trendami światowymi, ponieważ w tym czasie stopa inwestycji w krajach rozwiniętych ogółem nie zmieniła się istotnie. Ożywienie inwestycyjne widoczne od 2015 r. mogło zatem być w niemałej mierze wywołane aktywnością Komisji Europejskiej. Nie był to zapewne jedyny czynnik wspierający ożywienie inwestycyjne, mógł też nie być głównym czynnikiem, ale odegrał istotną rolę. Wsparcie finansowe dla strategicznych inwestycji w infrastrukturę transportową, energetyczną i telekomunikacyjną oraz dla sektora małych i średnich przedsiębiorstw pobudziło aktywność kapitału prywatnego.
Pytanie, jakie wyciągnąć z tego lekcje na najbliższą przyszłość? Program powinien być kontynuowany i to zakładają plany. Będzie nazywał się InvestEU. Ale ważne, by skonstruować go tak, aby budować na jego sukcesach, a jednocześnie eliminować jego słabości lub – co istotniejsze – uzupełniać braki.
Choć luka w stopie inwestycji między UE a USA została w ostatnich czterech latach zamknięta, to UE nie dokonała żadnego postępu w zamykaniu luki w nakładach na badania i rozwój (R&D). Tymczasem coraz więcej analiz ekonomicznych wskazuje, że to ten obszar jest filarem współczesnego rozwoju gospodarczego i główną przyczyną, dla której UE odstaje od USA pod względem innowacyjności i efektywności. UE nie ma problemu z transferem technologii między nauką a biznesem, nie ma problemu z jakością badań naukowych, ale ma duży problem z wielkością nakładów na badania i ich wdrożenia. Sama Unia dobrze zresztą diagnozuje ten problem. Jednak oszczędności fiskalne po kryzysie finansowym sprawiły, że zabrakło instrumentów zdolnych do wspierania wydatków na R&D. I dlatego EFSI może być w tym obszarze skuteczny. Wprawdzie EFSI jest skonstruowany w taki sposób, by na zaangażowanych środkach generować dodatni zwrot finansowy, więc fundusz nie może angażować się w bardzo ryzykowne przedsięwzięcia – nie mógłby bezpośrednio finansować działalności badawczo-rozwojowej, która z natury rzecz jest ekstremalnie ryzykowna. Jednak bodźce, jakie fundusz jest w stanie wywierać, mogą być bardzo skutecznym narzędziem do wspierania aktywności R&D. Przede wszystkim, w swoich decyzjach fundusz powinien brać pod uwagę systemy innowacji, w ramach których funkcjonują wspierane firmy i promować te inwestycje, które są w stanie wygenerować popyt na innowacyjne produkty i usługi. Ponadto, fundusz może wprost zwiększać zaangażowanie w te firmy, które mają rozwiniętą działalność R&D.
Polityka spójności osiągnęła sukces i powinna być kontynuowana
Realizując paneuropejskie programy inwestycyjne, UE nie powinna jednocześnie zmniejszać roli polityki spójności, w której wsparcie inwestycyjne otrzymują konkretne regiony z PKB per capita wyraźnie niższym od średniej unijnej.
Nowe wyzwania gospodarcze UE, w tym szczególnie potrzeba wspierania krajów dotkniętych kryzysem zadłużeniowym oraz migracyjnym sprawiły, że w projekcie Wieloletnich Ram Finansowych UE na lata 2021-2027 założono bardzo wyraźne cięcie dotacji dla Europy Środkowej. Jest to w dużej mierze zrozumiałe, ponieważ kraje te osiągnęły wysokie tempo rozwoju i niskie stopy bezrobocia, są na dobrej ścieżce konwergencji i mogą wytrzymać obniżenie strumienia funduszy europejskich. A jednocześnie największe zagrożenia dla gospodarczej dezintegracji Europy leżą teraz w innych miejscach kontynentu.
Jednak nadmierne obniżenie transferów może nieść niepożądane skutki. Kraje regionu dokonały istotnego wysiłku reformatorskiego, by dostosować swoje gospodarki do wymogów konkurencji w ramach wspólnego rynku i traktują fundusze europejskie jako wsparcie w procesie budowania instytucji rynkowych, które są z historycznego punktu widzenia nowe i nierzadko niełatwe do zaakceptowania przez społeczeństwo.
Fundusze europejskie odegrały bardzo pozytywną rolę we wspieraniu wzrostu gospodarczego w tych krajach. Z moich analiz wynika, że 1 pkt proc. transferów w postaci funduszy europejskich dawał ok. 03-0,5 pkt proc. dodatkowego wzrostu gospodarczego rocznie.
Fundusze spójności w Europie Środkowej okazały się doskonałym mechanizmem wspierania konwergencji nie tylko dlatego, że dawały beneficjentom finansowanie inwestycyjne bez konieczności zwiększania przez nich zadłużenia, ale też dlatego, że stały się bodźcem do wprowadzania zmian w instytucjach rynkowych, które przełożyły się na większą atrakcyjność tych krajów. Już od samego początku procesu integracji kraje regionu wprowadzały szybkie zmiany regulacyjne, które z gospodarek etatystycznych czyniły je gospodarkami w pełni dostosowanymi do globalnego wolnego rynku. Chodzi na przykład o prawo pomocy publicznej, które znacząco ogranicza możliwość wspierania przez rządy krajowych firm w konkurencji z firmami zagranicznymi, czy prawo ochrony konkurencji, które uniemożliwia powstawanie karteli i chroni rynek przed wykorzystywaniem dominującej pozycji przez największe podmioty. Dziś istnienie regulacji w tych obszarach wydaje się czymś zupełnie oczywistym, jednak wprowadzenie ich na skalę ogólnoeuropejską wymagało potężnego wysiłku politycznego, który nie był i nie jest możliwy w innych organizacjach międzynarodowych. Regulacje te stały się platformą budowy solidnych fundamentów gospodarki rynkowej we wszystkich krajach uczestniczących w procesie integracji.
Za wysokie bezrobocie, za niska inflacja
Rozważania dotyczące wzrostu gospodarczego UE miały dotychczas charakter strukturalny. Dotyczyły wyzwań związanych ze wspieraniem konwergencji, budową dużego, otwartego rynku, odblokowywaniem innowacji. Ale w krótkim i średnim okresie UE będzie zmagała się jeszcze z innym poważnym problemem – z niedostatkiem popytu i fatalną kombinacją stopy bezrobocia i inflacji.
UE ma ewidentnie większy problem z osiągnięciem odpowiedniego wzrostu popytu niż inne duże gospodarki. Analizuję to na przykładzie strefy euro, w ramach której można pokazywać w spójny sposób procesy inflacyjne i tzw. policy mix. Inflacja w strefie euro jest znacznie niższa niż w innych dużych obszarach walutowych (Wielka Brytania, USA, Kanada), a jednocześnie stopa bezrobocia w strefie jest znacznie wyższa niż w tych obszarach. Co najgorsze, prognozy EBC wskazują, że niska inflacja – przy obecnym kształcie polityki fiskalnej – utrzyma się jeszcze przez wiele lat, co oznacza, że bezrobocie może również być wyższe od optymalnego poziomu. Wprawdzie w ostatnich latach zaczęło pojawiać się wiele analiz kwestionujących zależność między inflacją i stopą bezrobocia, jednak główny nurt makroekonomiczny wciąż wskazuje, że inflacja i bezrobocie w krótkim i średnim okresie poruszają się w odwrotnych kierunkach, a inflacja znajdująca się długo poniżej celu oznacza, że bezrobocie znajduje się powyżej poziomu optymalnego dla gospodarki.
Zgodnie z apelami Europejskiego Banku Centralnego, europejskie rządy powinny w znacznie większym stopniu wesprzeć wzrost gospodarczy poprzez poluzowanie polityki fiskalnej. Dotyczy to tych krajów, które mają tzw. przestrzeń fiskalną, czyli mogą zwiększyć deficyty w sektorze instytucji rządowych i samorządowych bez istotnego pogorszenia wiarygodności kredytowej. Do tego jednak potrzebna jest zmiana reguł fiskalnych na poziomie UE. Przede wszystkim, należałoby wyłączyć spod restrykcyjnych limitów wydatkowych część inwestycji publicznych oraz wydatki na R&D.
Jednocześnie poluzowanie reguł deficytu budżetowego pod kątem wydatków na badania, rozwój i inwestycje daje szanse, by skanalizować nowy impuls fiskalny w obszarach istotnych z punktu widzenia konkurencyjności gospodarki. Dawałoby to Komisji Europejskiej większy wpływ nie tylko na parametry makroekonomiczne, takie jak deficyt, wydatki, dochody itd., ale też na parametry strukturalne budżetów, czyli kompozycję wydatków. W obecnym układzie regulacyjnym KE nie ma na to niemal żadnego wpływu, a poluzowanie reguł fiskalnych w obszarze wydatków inwestycyjnych i R&D taki wpływ by zapewniło i jednocześnie byłoby przyjęte pozytywnie przez dużą część europejskich rządów.
***
W wyzwaniach stojących przed Unią Europejską łączą się zatem wątki strukturalne i czysto cykliczne. Europa jest największym obszarem na świecie, gdzie jakość życia jest na wysokim poziomie. Ten obszar powinien być jednocześnie w jeszcze większym niż dotychczas stopniu wolny dla swobodnej działalności gospodarczej, dzięki czemu efekty skali pozwolą średnim europejskim firmom szybciej rosnąć. Na to nakłada się konieczność wspierania strony podażowej gospodarki przez inwestycje paneuropejskie (InvestEU oraz inne programy) i inwestycje w regionach o niskim PKB per capita. Ale żeby te wszystkie działania były optymalne, Unia Europejska potrzebuje lepszej kombinacji bezrobocia (niższego) i inflacji (wyższej). Dotyczy to szczególnie strefy euro, choć od powodzenia gospodarczego strefy euro zależy powodzenie całego projektu europejskiego.
Tekst prezentuje osobiste poglądy autora.
*Ignacy Morawski – jest pomysłodawcą projektu i szefem zespołu SpotData. Przez wiele lat pracował w sektorze bankowym. Absolwent ekonomii na Uniwersytecie Bocconi w Mediolanie i nauk politycznych na Uniwersytecie Warszawskim.
