Od czasu, gdy François Duchêne ukuł termin Unii Europejskiej (wówczas EWG) jako „potęgi cywilnej” przeciwstawiając ją mocarstwom atomowych, minęło prawie pół wieku. Zbudowany wokół tego pojęcia w debacie europejskiej podział na „miękką siłę”, której depozytariuszem była i jest dzisiejsza Unia Europejska, i „twardą”, której dysponentem są Stany Zjednoczone, stał się głównym punktem odniesienia w dyskusji o roli i miejscu Unii w polityce światowej.
Źródłem „miękkiej” siły (soft power) jest pozycja gospodarcza, atrakcyjność kulturowa a także zdolność do kształtowania ładu międzynarodowego w oparciu o prawo i instytucje. Dla siły „twardej” (hard power) są nimi odpowiednio siła militarna, zdolność do podboju i kształtowania ładu według własnych interesów strategicznych. Choć oba pojęcia siły nie zawsze muszą być przeciwstawne sobie, a niekiedy uzupełniają się – Europa nie była i nie jest pozbawiona twardej siły, tak jak Stany Zjednoczone budowały i nadal mogą budować ład w oparciu o wspólne instytucje i atrakcyjność kulturową – to zarówno czas zimnej wojny, jak i okres po upadku komunizmu potwierdziły „cywilny” rodowód integracji europejskiej.
Rozpad i wojna w Jugosławii, konflikty na Bliskim Wschodzie czy obszarze byłego ZSRR pokazały wojskową słabość Unii i jej uzależnienie od wsparcia Stanów Zjednoczonych w ramach sojuszu północnoatlantyckiego. Unia Europejska pod koniec drugiej dekady XXI wieku jest zatem, tak jak 50 lat temu, nadal potęgą cywilną, której fundamentem jest otwarty na świat liczący 500 mln rynek, zbudowany wokół idei wolnego handlu i instytucji współpracy wielostronnej.
Fuzja Kanta z Hobbesem
To co się natomiast zmieniło to kontekst dla analizy, a co z tym związane, funkcjonowania Unii jako mocarstwa cywilnego. Bycie mocarstwem cywilnym nie jest już tożsame z byciem kantowską „siłą pokoju”, która dystansuje się lub nie bierze udziału w hobbesowskiej grze tradycyjnych mocarstw, ciągnąc z tego polityczne profity. Strategiczna rywalizacja Stanów Zjednoczonych i Chin rozgrywa się bowiem w ogromnej mierze w przestrzeni zarezerwowanej dla „miękkiej siły” – handlu, inwestycji, kształtu instytucji międzynarodowych, wolności obywatelskich czy technologii codziennego użytku.
Po pierwsze, pozycja Unii w handlu międzynarodowym jest nie tylko źródłem siły gospodarczej, ale i politycznej. Jak wspomnieliśmy, jako potęga cywilna, grupująca małe i średnie państwa, Unia nie dysponuje siłą militarną, a osłoną dla jej interesów jest ład globalny oparty na prawie międzynarodowym i stojące na jego straży instytucje takie jak Światowa Organizacja Handlu (WTO). Razem ze Stanami Zjednoczonymi i Chinami, Unia Europejska należy do czołówki globalnych graczy w handlu międzynarodowym. 500 milionowy rynek Unii (niecałe 7 proc. populacji świata) odpowiada za około 15,6 proc. globalnej wymiany handlowej. Co istotne, UE jest obszarem znacznie bardziej otwartym na wymianę handlową towarami niż np. Stany Zjednoczone – udział eksportu netto w unijnym PKB jest znacznie wyższy niż w USA, co sprawia, że handel generalnie ma większy wpływ na gospodarkę europejską niż amerykańską. Kryzys lub perspektywa upadku wolnego handlu jest zagrożeniem fundamentalnym nie tylko dla gospodarki Unii, ale i jej roli w polityce globalnej.
Po drugie, ryzyka w globalnej współpracy gospodarczej i wymianie handlowej rodzą pytania o zdolność Unii do ochrony europejskiego modelu społeczno-gospodarczego i zdolności europejskich firm do budowania globalnych przewag konkurencyjnych. Choć przewodnicząca nowej Komisji Europejskiej, Ursula von der Leyen, została mocno skrytykowana za postulat „ochrony europejskiego modelu życia” („European way of life”), który odniosła m.in. do polityki migracyjnej, jest on jak najbardziej zasadny w świetle globalnych wyzwań dla Europy. Na europejski model życia składa się bowiem nie tylko pytanie o tożsamość Europy i jej mieszkańców (z jakimi wartościami się identyfikują), ale i zrównoważony model społeczno-gospodarczy oparty na systemie zabezpieczeń społecznych, rozbudowanych usługach publicznych a także ochronie konsumentów i prywatności obywateli.
Wyzwaniem dla Unii jest zatem nie tylko kwestia niekontrolowanej migracji, ale i tzw. „suwerenność cyfrowa”. Widać to na przykładzie debaty o europejskim rynku urządzeń i usług cyfrowych, na którym bardzo silną pozycję zdobyli giganci technologiczni z „doliny krzemowej”, tzw. GAFA (Google, Amazon, Facebook, Apple). Brak barier i regulacji dotyczących tego rynku zrodził pytania nie tylko o rosnące uzależnienie gospodarki Unii od firm i technologii państw trzecich i konsekwencji tego dla nie tylko infrastruktury krytycznej, ale i prywatności obywateli oraz roli mediów społecznościowych w debacie politycznej.
Wyzwaniem jest także rosnąca presja na przemysł europejski, zwłaszcza ten najnowocześniejszy, ze strony firm oraz chińskich funduszy kapitałowych, które prowadzą agresywną akwizycję europejskich firm technologicznych. Konkurowanie z biznesem chińskim, w którym widoczna jest dominacja państwa i jego celów politycznych jest niemożliwa bez specjalnej ochrony rynku. Co więcej, same Chiny konsekwentnie chronią swój wewnętrzny rynek przed napływem towarów i inwestycji z Europy. Niska dostępność rynku chińskiego dla inwestycji europejskich firm i całkowite zamknięcie rynku usług publicznych dla zagranicznych przedsiębiorstw, przy jednoczesnej otwartości rynku unijnego na chińskie inwestycje, towary i usługi podkopuje więc pozycję europejskich przedsiębiorców. Tym samym rodzi pytania o przyszłość miejsc pracy, źródła podatków oraz finansowanie usług publicznych.
Czy można „zjeść ciastko” i „mieć ciastko”?
Gdy zatem „miękka siła” staje się w praktyce siłą twardą, wówczas koncepcja mocarstwa cywilnego traci swój dawny powab i urok. A Unia Europejska staje w szranki na równi z pozostałymi potęgami bez liczenia na taryfę ulgową.
Świadomość zmieniających się parametrów ładu globalnego towarzyszy debacie europejskiej od wielu lat. Rosnąca pozycja Chin w gospodarce światowej, ich polityczna asertywność i przekonanie, że model chiński jest najlepszą odpowiedzią na wyzwania globalizacji towarzyszyły polityce Komisji Europejskiej już za przewodnictwa Jean-Clauda Junkcera.
Podobnie jest w stosunkach ze Stanami Zjednoczonymi. Rosnący izolacjonizm USA, którego istotą jest chęć zrzucenia ograniczeń ładu, który polityka amerykańska zbudowała na świecie po 1945 roku, stał się m.in. przyczyną porażki umowy o Transatlantyckim Partnerstwie w Handlu i Inwestycjach (TTIP).
Nowa kadencja Parlamentu i Komisji będzie jednak pierwszą, dla której nowy wymiar globalnej rywalizacji będzie nie tyle jednym z uwarunkowań politycznych, co kluczowym punktem odniesienia dla działań w polityce międzynarodowej. W połączeniu z ambitną agendą zrównoważonego rozwoju, w której prominentne miejsce zajmuje polityka klimatyczna i ochrona środowiska, a także hasłem autonomii strategicznej, której częścią jest suwerenność cyfrowa, tworzy to nowe dylematy.
Na pierwszy rzut oka, najprostszą i zarazem najlepszą odpowiedzią UE na wzrost protekcjonizmu w handlu międzynarodowym i presję USA i Chin jest, z jednej strony, kontynuacja negocjacji i zawieranie umów o wolnych handlu. Takie umowy Unia zawarła z Kanadą, Singapurem, Japonią i Wietnamem, oraz państwami MERCOSUR. Negocjacje umów trwają z Meksykiem, Australią i Nową Zelandią. Z drugiej strony, Unia jest gotowa do działań odwetowych wobec Stanów Zjednoczonych i Chin, gdyby jej towary i usługi były wypychane z rynku w wyniku działań taryfowych (USA) lub dalszego utrzymywania barier regulacyjnych (Chin).
Obie strategie mają swoje uzasadnienie polityczne i gospodarcze. Nie rozwiążą jednak głównego problemu, którym jest dostosowanie reguł wolnego handlu do nowych realiów globalnego gospodarki: negatywnego nastawienia państw do globalizacji i płynących z tego konsekwencji.
Dostęp do rynków jest dla Unii kluczowy z punktu widzenia możliwości rozwoju i wzrostu własnych firm. Negocjacje w sprawie reformy Światowej Organizacji Handlu (WTO), aby utrzymać wolny handel i zarazem dać narzędzia do ochrony europejskiego modelu społeczno-gospodarczego wydają się ważniejsze niż jakiekolwiek inne kwestie. To zaś oznacza m.in. mocniejsze włączenie celów zrównoważonego rozwoju, a zatem i celów polityki klimatycznej, do agendy Światowej Organizacji Handlu, tak aby europejskie przedsiębiorstwa miały zapewnione w przyszłości równe reguły gry. Odniesienia i zapisy dotyczące zrównoważonego rozwoju w istniejących umowach o wolnym handlu nie będą bowiem skuteczne, jeśli za nimi nie pójdzie zmiana w całym, globalnym systemie regulacji.
Wniesienie postulatów klimatycznych i związanych ze zrównoważonym rozwojem do negocjacji o przyszłości globalnego systemu handlu i inwestycji wiąże się jednak z ryzykiem konfliktu z większością państw. Zarówno tych rozwiniętych, które nie podzielają europejskich ambicji w zakresie ochrony klimatu i środowiska, jak i tych rozwijających się, dla których zrównoważony rozwój to przede wszystkim ogromny koszt.
Może się zatem okazać, że Unia stanie przed dylematem, który przesądzi o kierunku jej polityki na lata. Albo przeniesie swoją filozofię regulacyjną na poziom instytucji globalnych i zajmie „pole position” w nowym rozdaniu globalnej polityki i gospodarki, albo będzie zmuszona do ograniczania dostępu do swojego rynku producentom niespełniającym wyśrubowanych wymogów. To z kolei uderzyłoby zwrotnie w europejskie firmy, które w wyniku działań odwetowych stracą dostęp do rynków zagranicznych. Trzecią alternatywą jest mocne ograniczenie (lub rezygnacja) własnych ambicji, aby nie podkopać konkurencyjności własnych firm lub zachować dostęp do innych rynków.
Podobny dylemat rysuje się w obszarze transformacji cyfrowej współczesnej gospodarki, handlu i polityki, która przesądzi o realnym znaczeniu pojęcia autonomii strategicznej. Z jednej strony, dotyczy on kwestii wolności internetu. Kontrola, blokada zagranicznych platform sprzedażowych i zakaz korzystania z aplikacji innych niż autoryzowane przez rząd są zagrożeniem nie tylko dla przyszłości cyfrowej wymiany handlowej, a zatem całego handlu międzynarodowego, ale i wolności obywatelskich. Innymi słowy, jeśli Unia chce być wierna idei promowania demokracji i ochrony wolnego handlu, a zarazem skutecznie chronić własny rynek przed cyfrową dominacją innych państw, musi znaleźć rozwiązania, które umożliwią połączenie tych elementów. W praktyce będzie to jednak niezwykle trudne, a być może niemożliwe.
Już dzisiaj Chiny kontrolują własną przestrzeń cyfrową w stopniu, który uniemożliwia jakikolwiek zewnętrzny wpływ. Czy odpowiedzią Europy ma być podobne działanie, czy też próba rozmiękczenia cyfrowego „wielkiego muru”? Czy lepiej szukać porozumienia w ramach istniejącego wciąż systemu nawet za cenę wyjścia z niego Chin lub USA, czy lepiej szukać kompromisów poza nim, przesądzając zatem o końcu ładu stworzonego po 1949 r.?
Ostatni dylemat dotyczy przyszłości rozszerzenia i relacji z europejskimi sąsiadami Unii. Akcesja państw Europy środkowej i południowej w 2004 i 2007 była ogromnym impulsem wzrostowym i rozwojowym dla całej Unii Europejskiej. Przyniosła jednak przekonanie społeczeństw w Europie zachodniej i południowej, że rozszerzenie stanowi ogromne wyzwanie polityczne, a także społeczne. Przejawem tego stało się zjawisko określane mianem „enlargement fatigue”. Nie ma zatem dzisiaj klimatu politycznego dla przyjęcia nowych państw z Europy wschodniej.
Uwaga Unii koncentruje się dzisiaj na Bałkanach: w maju 2019 r. Komisja opowiedziała się za otwarciem negocjacji akcesyjnych z Albanią i Macedonią Północną, co spotkało sią jednak ze sprzeciwem Francji. Dla państw Europy wschodniej ofertą UE jest realizowane w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Partnerstwo Wschodnie (PW). Jego celem jest współpraca w ramach umów stowarzyszeniowych i implementacja DCFTA (The Deep and Comprehensive Free Trade Area). PW jest zatem ważnym elementem pogłębiania współpracy bez jasno zadeklarowanego celu członkostwa. Taka formuła odzwierciedla panujący w Unii konsens, a także jest ważnym narzędziem otwierania się jednolitego rynku na towary, usługi oraz pracowników z takich państwa jak Ukraina, Mołdawia czy Gruzja. Jej głównym mankamentem jest nie tylko brak strategicznego celu w postaci członkostwa. Jest nim też fakt, że mając dostęp do unijnego rynku państwa objęte PW, podobnie jak będące w procesie akcesji, są jednocześnie szeroko otwarte na inwestycje z państw, które są rywalami gospodarczymi Unii, przede wszystkim Chin.
W interesie Unii jest zatem większe wiązanie rynków tych państw z jednolitym rynkiem w obszarze wspólnych regulacji, a także budowy trwałych łańcuchów dostaw spełniających kryteria gospodarki o obiegu zamkniętym i celów klimatycznych. Narzędziem do takiej integracji wydaje się Europejski Obszar Gospodarczy, którego poczekalnią jest pełna implementacja umów stowarzyszeniowych i DCFTA, oraz kontynuacja rozszerzenia na Bałkanach. Czy Unia jest w stanie spojrzeć na swoje sąsiedztwo w sposób strategiczny, tworząc perspektywę członkostwa lub zmieniając jego parametry w taki sposób, aby nie stracić wpływu na peryferiach Europy? Czy też znużenie i rozczarowanie sąsiedztwem przesądzi o ostatecznym zaniku na nim wpływów Unii, w imię zachowania wewnętrznej spójności?
***
Zmierzenie się z powyższymi dylematami wydaje się nieuniknione, jeśli Unia Europejska chce pozostać się liczącym graczem w polityce światowej, w którym podział na miękką i twardą siłę przestaje być politycznym wyróżnikiem. Jest to duże wyzwanie dla samej Komisji Europejskiej i jej ambitnej agendy zrównoważonego rozwoju połączonego z ochroną europejskiego modelu życia. Komisja musi zdecydować, które z planowanych przez nią bitew ma szanse wygrać, które wydają się warte ryzyka, a których lepiej nie podejmować, w obawie o sromotną przegraną.
* Olaf Osica jest dyrektorem ds. badań w SpotData.pl i przewodniczącym Rady Ośrodka Studiów Wschodnich im Marka Karpia w Warszawie. W latach 2010-2016 zastępca a następnie dyrektor Ośrodka Studiów Wschodnich. Doktor nauk społecznych i politycznych Europejskiego Instytutu Uniwersyteckiego we Florencji.
